Kim Lane Scheppele és Halmai Gábor alkotmányjogi szakértők mondták el véleményüket Lenkovics Barnabás kinevezésével kapcsolatban, aki 2015. február 25-én veszi át Paczolay Pétertől az Alkotmánybíróság elnöki posztját.

Mik a legfontosabb olyan változások, melyek érintik az Alkotmánybíróság működését az új alkotmány elfogadása óta? 

Halmai: A legfontosabb változások még az alaptörvény 2011 áprilisi elfogadása előtt történtek. Az első elfogadott alkotmányi kiegészítések között szerepelt, hogy a magyarországi kormányzó többség, amely 2010 áprilisában kétharmados többséggel vette át a hatalmat, megváltoztatta az alkotmánybírók megválasztásának a jelölési rendszerét.

A változások eredményeképpen a kormányzó párt saját magának adta a lehetőséget, hogy jelöljék, majd megválasszák az alkotmánybírókat anélkül, hogy konzultáljanak erről az ellenzékkel. Ezután a kormányzó többség azonnal betöltötte azt a két éve üresen álló két helyet az Alkotmánybíróságban, amelyek pont azért nem töltött be korábban senki, mert nem született konszenzus a parlamentben. Az új bírókat úgy jelölték és nevezték ki, hogy arról nem folytattak előzetesen vitát a parlamenti pártok bevonásával. 2011 áprilisában jött az új alkotmány elfogadása, mellyel az alkotmánybírók számát 11-ről 15-re emelték. Ez a változás tette lehetővé, hogy öt új alkotmánybírót válasszanak, mivel egy bíró hivatali mandátuma 2010 októberében lejárt. Továbbá az új bírókat már 12 évre választják meg a korábbi kilenc helyett, (ami megmaradt a „régi” bírók, így Paczolay Péter jelenlegi elnök vonatkozásában is), így a bírók hivatali idejét már három parlamenti ciklusra bővítették.

Korábban az Alkotmánybíróság elnökét három évre választották meg az alkotmánybíróság tagjai, de az új szabályok értelmében már teljes hivatali idejét elnökként szolgálhatja a parlament által megválasztott új elnök. Ennek az lett az eredménye, hogy amikor az új alkotmány hatályba lépett, hét olyan alkotmánybíró volt, akit konszenzus nélkül választottak meg. 2013 februárjában egy Fidesz parlamenti képviselőt választottak meg alkotmánybírónak, aki az Alkotmányozási ügyek bizottságát vezette, de mivel ő egy másik fideszes jelölt helyére került, a kizárólag a kormányzó párt által kiválasztott bírók még mindig nem voltak többségben az Alkotmánybíróságban. Végül 2013 áprilisában történt meg a többség megszerzése, azzal, hogy egy újabb Fidesz-KDNP jelöltet választottak meg, a demokratikus ellenzék tiltakozása mellett. A Jobbik ugyanakkor támogatta a jelöltet.

Az Alkotmánybíróság jogkörének szempontjából a nagy változás 2010 októberében következett be, szintén még az új alkotmány hatályba lépése előtt. A korábbi alkotmány kiegészítése már nem tette lehetővé, hogy az Alkotmánybíróság a pénzügyi törvényeket felülvizsgálja. Innentől kezdve az Alkotmánybíróság a pénzügyi törvényeket csak abból a szempontból vizsgálhatta, mely jogokat egy pénzügyi törvény egyébként sem szokott sérteni (ilyenek az élethez, az emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelme, a szólás és vallásszabadsághoz való jog, a magyar állampolgári jogok).

A pénzügyi törvények felülvizsgálatának a visszavonása olyan helyzetet eredményezett, amely sehol máshol a világon nem fordul elő, mivel nincs még egy olyan alkotmánybírósági funkciókkal rendelkező intézmény a földön, amelynek felülvizsgálati jogköre a felülvizsgálandó törvény témájától függően korlátozott. Emiatt, az olyan törvények esetében, melyeket nem írhat át az Alkotmánybíróság, az a követelmény, hogy az alkotmány alapvető törvény legyen, és az mindenkire vonatkozzon, nem áll fenn.

Scheppele:  Az Alkotmánybíróság szerepe a magyar kormányzati rendszerben teljesen megváltozott. Az Alkotmánybíróság volt az elsődleges féke a választói többségnek, és könnyű volt hozzáférni, mivel gyakorlatilag bárki indítványozhatta egy törvény alkotmányossági felülvizsgálatát. Ennek eredményeképpen az Alkotmánybíróság garantálta a jogokat és a többségi hatalom korlátozását is. Az új alkotmány azonban meggyengítették a bíróságot és telepakolták olyan emberekkel, akik gyakorlatilag szinte mindent jóváhagytak, amit a kormány tett, így pedig megszűnt fékként funkcionálni.

Az Alkotmánybíróság átvételében kulcsfontosságú volt, hogy megváltoztatták a bírók kinevezésének rendszerét. Ahogy a Fidesz 2010 áprilisában hatalomra került, még az új alkotmány előtt, a korábbi kétharmados többségükkel elfogadott egy alkotmány kiegészítést, melyben az állt, hogy az alkotmánybírók megválasztásához elegendő a parlament kétharmados többségének támogatása. Korábban a jelöltnek a parlamenti pártok többségének a támogatását kellett élvezni, MAJD ezután a parlament kétharmadának a támogatását. Az első lépcsőt egyszerűen eltörölték, mert így a kormánynak abszolút döntési lehetősége van az alkotmánybírók személyével kapcsolatban. A bírók számát megnövelték, így máris több helyet tölthetnek be a Fidesz jelöltjei. 2013 tavaszára, alig három év alatt az Alkotmánybíróságon többségbe kerültek a fideszes bírók, és jelenleg az Alkotmánybíróság aligha ítél a kormány ellen, még az olyan égbekiáltó ügyekben sem, mint az önkormányzati választási rendszer megváltoztatása.

Szintén nagy jelentőséggel bír, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét megváltoztatták, és a emberek általános jogát, hogy az Alkotmánybírósághoz forduljanak, eltörölték. Most már csak azok fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz, akiknek egy lehetséges alkotmányellenes törvény személyesen is sérti a jogait, és ők is csak azt követően, hogy a hagyományos bírósági utat végigjárták. Az új alkotmányos rend számos problémáját azért nem lehet megtámadni, mivel az emberek nem tudják bizonyítani, hogy az adott jogi szabályozás konkrétan és személyesen káros hatással van rájuk.

Vannak alkotmányossági problémák azzal is, hogy az összes magyar bírót (az alkotmánybírók kivételével) egy, a Fidesz által kinevezett személy választhatja ki – de nehéz bárkinek azt bizonyítania, hogy ez konkrétan valakinek kárt okoz, ami lehetőséget teremtene arra, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja az ítélkezés átpolitizálódásának az ügyét. Vannak alkotmányossági aggályok az országgyűlési és az önkormányzati választási törvénnyel kapcsolatban is, melyeket pont az a párt írt, amely a törvény előnyeit élvezi, de nehéz lenne bárkinek azt bizonyítania, hogy emiatt konkrétan valamilyen hátrány érte. Ezeket a problémákat látom elsősorban az új hatáskör kapcsán.

Az alkotmányossági vizsgálat régi rendszere az új alaptörvény előtt lehetőséget teremtett a törvények szélesebb körű áttekintésére. Minden eset egy „elvont eset” volt, – ami a törvény áttekintését elvont esetként, nem pedig egy konkrét esetként vizsgálta, annak minden olyan specifikus elemével, melyekkel a törvényt tesztelték. Valaki – akárki – felkérhette az Alkotmánybíróságot, hogy nézze át a bírák kinevezésének a rendszerét, vagy akár a választási törvénynek azt a módszertanát, amellyel átrajzolták a választókerületek határait, a kompenzációs szabályokat, a külföldi szavazók regisztrációs gyakorlatát, és az Alkotmánybíróságnak válaszolnia kellett volna a kérdésekre általános értelemben. Most az elvont áttekintésre csak akkor van mód, ha azt az igen szűk körben lévő politikai szereplők kezdeményezik, és közülük mindenkit a kormánypárt választ ki. A parlament egynegyede szintén kezdeményezhet petícióval elvont vizsgálatot, de a parlament összetétele miatt 2010óta ehhez arra lenne szükség, hogy a Jobbik a szocialistákkal együtt dolgozzon, erre pedig nem fog sor kerülni. Szóval gyakorlatilag nincs lehetőség arra, hogy az alkotmányellenesnek vélt törvények felülvizsgálatát kérjék.

Ezeken a változtatásokon keresztül az Alkotmánybíróságot megfosztották kulcsfontosságú hatalmától, és már nem képes az alkotmány őrzőjeként létezni a többségi hatalommal szemben.

Hogyan változtatták meg az egymást követő alkotmánykiegészítések az Alkotmánybíróságot?

Halmai: Ahelyett, hogy eltörölték volna az Alkotmánybíróság hatáskörének a korlátait a potenciálisan alkotmányellenes jogszabályok áttekintésére, az alaptörvény állandósította a rendszert, amely megvédi a lehetséges alkotmányellenes törvényeket az alkotmánybírósági felülvizsgálattól, még akkor is, ha nem pénzügyi törvényekről van szó.

A 2013. áprilisában életbe léptetett IV. kiegészítés számos rendelkezése vonatkozott a korábbi Alkotmánybírósági döntésekre, azáltal, hogy az „alkotmányozó” intézkedéseket alkotmányellenesnek minősítette. Ez a kiegészítés eltörölte az Alkotmánybíróság korábbi ítélkezési gyakorlatát, és ezzel megelőzte annak a lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság a korábbi döntései alapján ítélkezzen.

Scheppele: Az alkotmány negyedik kiegészítése 2013 tavaszán eltörölte az Alkotmánybíróság teljes jogtudományát, amely 1990 és 2012 között állt össze. Az alapjogok védelmére vonatkozó döntéseket – az olyan jogok védelmére, melyek gyakorlatilag nem változtak és alkotmányról alkotmányra ugyanazok maradtak, illetve az azokat védő ítélkezési gyakorlat érvényes maradhatott – hirtelen elpárologtatták. Most nem tudjuk pontosan, hogy a jogokat milyen módon védik. És ez a változás hirtelen és igen jelentős jogi bizonytalanságot eredményezett.

Emellett a negyedik kiegészítés számos olyan törvényt helyezett az alkotmány mellé, melyekről az Alkotmánybíróság kimondta, hogy azok alkotmányellenesek, mivel nincsenek összhangban az új alkotmánnyal. Jelenleg az alkotmány teljesen következetlen pontokat tartalmaz. Az alkotmány például vallásszabadságot ígér, de mégis a parlament nevezheti meg az államilag elismert egyházakat. Vagy például az alkotmány tisztességes eljárást ígért, de mégis egy politikai kinevezett kezébe adja a bírók kinevezésének a lehetőségét, akinek mellesleg jogában áll kineveznie, leváltania, áthelyeznie a bírókat, vagy fegyelmi eljárást alkalmaznia velük szemben. A hatalom ezeknek az ellentmondásoknak a kiszűrésére, az alkotmány kiegészítéseinek felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnál volt, ami jelenleg megszűnt, ezt elvették tőlük.

És ez nem minden. A negyedik kiegészítés ugyanis állandósított egy kulcsfontosságú tiltást azzal kapcsolatban, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a költségvetési törvényeket alkotmányossági szempontból, ugyanakkor nagyon magas az államadósság (és magas is marad az előrelátható jövőben), hacsak nem a költségvetési törvény bizonyos nevesített jogokat sért. De ezek a jogok nem azok, melyeket a költségvetési intézkedések megsértenének. Például a magyarok azt hihetik, hogy jogukban áll megvédeni magukat az önkényes diszkriminációtól, vagy joguk van a magántulajdonhoz. De ezeket a jogokat meg lehet sérteni bármely, parlament által elfogadott költségvetési törvénnyel.

Nos, a negyedik kiegészítés után mit is jelent az, hogy vannak jogok? Igazából nem tudjuk, hogy az alapvető jogokat megvédi-e bármely intézmény, ha a kormányzó párt úgy dönt, hogy megsérti azokat. Az új alaptörvény jogokat ad egyik kezével a magyar állampolgároknak, míg a másikkal elveszi azokat.

Hogyan fogják az elkövetkező években az Alkotmánybíróság működésére vonatkozó szabályok a magyarországi legfőbb bíróság irányát befolyásolni?

Halmai: Az Alkotmánybíróságot telepakolták 2013 áprilisa óta a Fidesz jelöltjeivel, amikorra a bírók többségét már nem az ellenzéki pártok konszenzusával választották meg. Amikor Paczolay Péter 2015 februárjában leköszön, a 15-ből 12 bíró a Fidesz-KDNP pártszövetség által megválasztott bíró lesz. Ezek az új bírók pedig 12 évre kapnak mandátumot, és egy újabb szabály kiegészítésnek köszönhetően, amennyiben 70 éves koruk előtt választották meg őket, akkor meg lehet hosszabbítani a ciklusukat. Amíg a többség tart, még ha közben kormányváltás is történik, nincs remény arra, hogy a jelenlegi Alkotmánybíróság a Fidesz-KDNP pártszövetség érdekei ellen hozzon döntést.

Scheppele: Még ha a bíróság nem is lenne kormánypárthoz hű emberekkel feltöltve, akkor is nehéz helyzetben lenne, hogy fenntartsa az alkotmányosság színvonalát, amit az előző alkotmány és Alkotmánybíróság biztosított.

Mennyiben különbözik Lenkovics megválasztása az Alkotmánybíróság elnökévé az elődeiétől?

Halmai:  2010 és 2013 között a jelenlegi elnök, Paczolay Péter megpróbálta az Alkotmánybíróság függetlenségét megmenteni, és néhány politikailag fontos kérdésben a kormánnyal szemben hozott ítéletet, mint például az alaptörvény ideiglenes rendelkezései, vagy a választói regisztráció kérdése. 2010-ben Lenkovics Barnabás, akit a Fidesz 2007-ben jelölt alkotmánybírónak, csatlakozott a konszenzus nélkül megválasztott új bírókhoz az összes politikailag kulcsfontosságú döntésnél. Nagyobb mértékben állt a Fidesz oldalára, mint sokan az új bírók közül, mint például Stumpf István. Például csatlakozott az új bírókhoz még 2011-ben – amikor nem voltak többségben a Fidesz jelöltjei -, a már említett alaptörvény ideiglenes rendelkezési kérdésében és a szavazók regisztrációja esetében, sőt még a bírói testület függetlensége kapcsán is.

Scheppele: Mind Lenkovics, mind a távozó elnök, Paczolay konzervatív bírák, a Fidesz támogatásával kerültek kinevezésre, az új alaptörvény megírása előtt. Paczolay 2006-ban lett az Alkotmánybíróság tagja, Lenkovics 2007-ben. Mindkettőjüket a szokásos, kölcsönös támogatást követően nevezték ki, mely parlamenti eljárás az alkotmánybírák esetében jellemző volt a régi szabályok alatt. Mivel a régi szabályok szerint egy bíró megválasztásához a parlamenti pártok többségének s a képviselők kétharmadának jóváhagyása kellett, a kisebbségben lévő pártok (mint a Fidesz 2007-ben) ragaszkodhattak ahhoz, hogy a jelöltjeiket a többségben lévő párt jelöltjeivel együtt nevezzék meg. Mellesleg, ez a régi szabályozás tette azt lehetővé, hogy az Alkotmánybíróságot egyik párt sem tudta „foglyul ejteni” 2010 előtt. Annak az előírásnak az eltörlése, hogy egy bírót a parlamenti pártok többségének jóvá kell hagynia, azt jelentette, hogy az Alkotmánybíróságot egy kétharmaddal rendelkező párt „foglyul ejthette”.

Az alkotmány lerombolásának a terve 2010 után vált nyilvánvalóvá, Paczolay – legjobb értelemben vett – konzervativizmusa úrrá lett rajta s majd minden, korábban kinevezett bírótársát arra ösztönözte, hogy fenntartsa a korábbi alkotmányos rendet az újjal szemben. Véleményem szerint egy igazi konzervatív megvédi a jogok védelmének nehezen megszerzett hagyatékát s az alkotmányos irányítást, melyet az előző Alkotmánybíróság elért – Paczolay ezt tette. Paczolay mozgósította majdnem valamennyi, 2010 előtt kinevezett bírótársát, hogy megvédjék, amit a bíróság addig csinált. Kivéve Lenkovicsot. Lenkovics volt egyedül, aki a 2010 előtt kinevezett bírák közül az új Fidesz-oldalra tért át. Lenkovics az új Fidesz-féle alkotmányos rendszer megbízható támogatójának bizonyult, s 2010 óta szinte minden esetben a Fidesz új bíráival együtt szavazott. Most tehát, kihasználva Paczolay hivatali idejének végét, a kormánynak egy megbízható szövetségese lehet az Alkotmánybíróság elnöki székében.

Lenkovics megfelelő jelölt az Alkotmánybíróság elnöki posztjára?

Halmai: Lenkovics a polgári jog tanára az ELTE-n. 200-ben sokan ellenezték a kinevezését, mivel nem volt tudományos teljesítmény mögötte, különösen az idegen nyelvű publikációk területén. Jogtudósként arról lett ismert, hogy az abortusz harcos ellenzője. Mielőtt alkotmánybíró lett, alapjogi biztosként tevékenykedett a parlamentben, de akkor sem volt meg az emberjogi szakértelme. Alapjogi biztosként elhíresült arról, hogy szerette volna hivatala hatáskörét kiterjeszteni a magánkézben lévő médiára és a bankokra is. (Lásd a Fundamentum emberjogi negyedéves publikáció 2004/2. számában leadott interjút.)

Alkotmánybíróként azt mondta, a pénzügyi válság a demokrácia és a jogállamiság válsága is egyben, és újra kell definiálni, korlátozni kell, sőt vissza kell vonni bizonyos alapjogokat, különösen a sajtószabadságot, a fékek és ellensúlyok rendszerének új koncepcióját, amelyben a különböző hatalmi ágak szorosan együtt dolgoznak.

Scheppele: Mielőtt az Alkotmánybíróság tagja lett, Lenkovics nem volt az alkotmányjog professzora, tehát ez nem az a terület, melyen tudományos tapasztalattal rendelkezik. Ehelyett a polgári jog professzora volt az ELTE-n. Egy ideig általános ombudsman is volt, de kevés említésre méltó dolgot tett, amíg hivatalban volt. Általánosságban mondva, Lenkovics nem mutatott mély alkotmányos érzékenységet vagy erős közösségi személyiséget.

Mi Lenkovics alkotmánybírósági elnöki megválasztásának a szélesebb körű jelentése?

Halmai: Két friss tudományos cikkben azt mondtam, hogy a bírói felülvizsgálat megszűnt létezni abban az értelemben, hogy már nem jelent semmilyen korlátot a végrehajtó hatalom jogalkotásában. Az In memoriam magyar alkotmánybíráskodás című cikkben elemzem az Alkotmánybíróság jogtudományát 2013 áprilisa óta, amikor a Fidesz a többségének köszönhetően választotta meg a bírókat, ami a kormány politikai érdekeit szolgálja, az alkotmányozási szempontok figyelmen kívül hagyásával. A Két választás pedig az Alkotmánybíróság országgyűlési és önkormányzati választási törvényre vonatkozó döntését taglalja, és azt szerepel benne, hogy a többség (Lenkovics szavazatával) legitimálta az alkotmányossági szempontból nagyon is problémás választási eredményt, amely hozzájárult ahhoz, hogy a kormány fenntarthassa kétharmados többségét a parlamentben és a budapesti önkormányzat közgyűlésében. Az Alkotmánybíróság ilyen politikai karaktere még inkább jellemző lesz Lenkovics megválasztása után, és nem ér feltétlenül véget még a valószínűtlen, de lehetséges Fidesz kormányzati többség elvesztése után sem.

Mellesleg, a jelenlegi pletykák szerint a szavazatok megszámlálásának első köre után Lenkovics nem kapott elegendő szavazatot, a második átszámolás után viszont már „megtalálták” a 132. szavazatot.

Scheppele: Az Alkotmánybíróság funkcionálisan már meghalt, ha „élő” alatt azt értjük, hogy a bíróságnak lehetősége van a hozzá benyújtott törvények független felülvizsgálatát végrehajtania. Nos, nem gondolom, hogy a dolgok jelentősen meg fognak változni. A nagy változásra 2013-ban került sor, amikor a Fidesz a bíróságban többséget szerzett. …Most hogy már az Alkotmánybíróság elnökének a hivatalában is megvan a barátjuk, abban is meglehetősen biztosak lehetnek, hogy a Fideszétől eltérő látásmód nem fog kiáramlani. Paczolay számos interjút adott a sajtónak, melyben keményen kritizálta a kormánypártot, de arra lehet számítani, hogy az új elnök nem ismétli meg ezt.