Magyarországon még fennáll az alkotmányosság látszata. A demokrácia látszata is. A jogállam látszata is. De mindezek csupán a felszínen vannak így. Egy olyan kétharmados többség, amelynek a legitimitását képező választást az EBESZ “nem fair”-ként kategorizálta. … Ami a törvény uralmát illeti, amit a legutóbbi időkben tapasztaltunk az az, hogy a kormány bármilyen olyan törvényt hirtelen megváltoztathat, ami kényelmetlenné vált a számára. A törvényeknek viszont éppen az lenne a lényegük, hogy stabilizálják és kiszámíthatóvá tegyék a kormányzást. Ha a kormány csak úgy bármit megváltoztathat, ami kényelmetlen a számára egyszerűen a parlamenti többségét használva, parlamenti vita nélkül, akkor ez többé már nem a törvény uralma. … Tehát úgy gondolom, hogy most lépünk abba a fázisba, amikor az EU és az USA is sebességet vált. Valószínűleg kivárták a választások eredményeit, és azt remélték, hogy a magyarok képesek a saját kezükbe venni az ügyeket, és le tudják váltani a kormányt. De amint kiderült, hogy ez nem így van, és az EBESZ kimondta, hogy a választásokkal nem volt minden rendben, most úgy tűnik, hogy a nemzetközi közösség rájött arra, hogy olyan kormánnyal van dolguk, amely csak az alkotmányosság, demokrácia iránti elkötelezettség látszatát kelti. És hogy valójában most már ezek egyike sem igaz.  – Kim Lane Scheppele, a Princeton Egyetem Law and Public Affairs Program igazgatója

Kim Lane Scheppele a Princeton Egyetem tanára, szociológus és jogász. Karrierjét a University of Michigan-en kezdte a politikatudományok karán. A berlini fal leomlása után Kelet-Európába utazott, ahol „felfedezte” Magyarországot.

“Az első naptól kezdve, ahogy odaértem, úgy gondoltam, hazaértem” – mondta az összehasonlító alkotmányozási jog szakértője, bár nem volt személyes kapcsolata az országgal, és semmit nem tudott a nyelvről, a kultúráról.

Miután ráébredt, hogy a magyar Alkotmánybíróság „valószínűleg a világ egyik legerősebb bírósága volt”, 1994-ben Magyarországra költözött. Miután „szerelmes lett” az országba, végül négy évet töltött itt, miközben az alkotmányjogot és az Alkotmánybíróságot tanulmányozta.

1998-ban tért vissza az Egyesült Államokba, ahol nemzetközi jogot kezdett oktatni a University of Pennsylvania-n, és számos publikációt tett közzé Magyarországról és a magyar alkotmányozási jogról. “Amikor az új kormány 2010-ben hatalomra került és megkezdte az alkotmány megváltoztatását, akkor az szinte személyesen érintett” – mondta Scheppele, „mivel ez volt korábban a tudományos szakterületem”.

A Budapest Beacon riportere, Novák Benjámin készített interjút Dr. Scheppele-lel, a Princeton University-n 2014 októberében.

Benjámin Novák: Kim Lane Scheppele, köszönöm, hogy időt szakított arra, hogy találkozzon velem. Mennyit változott a magyar alkotmány azóta, hogy 1998-ban elhagyta az országot?

KLS: Egy bizonyos szinten teljesen megváltozott, míg más szinteken egyáltalán nem látok változást. 1989-ben az akkori alkotmányt változtatták meg gyökeresen, beépítették a fékek és ellensúlyok rendszerét. Az Alkotmánybíróság felállítása különösen fontos ellenőrző funkciót töltött be az egykamarás parlamenti kormányzati rendszerben. És 2011-ben, amikor a kormány bemutatta új alkotmánytervezetét, alapvetően az 1989 előtti helyzetet hozta vissza. Eltávolították a kormányzati hatalomra vonatkozó fékeket, ami lényegében azt jelentette, hogy olyan alkotmányt hoztak létre, ami nagyban hasonlít a szovjet típusú alkotmányhoz.

BN: Miért probléma ez. Miért olyan lényeges ez a probléma, hogy Önnek, Amerikában, amerikaiként erről írnia kell?

KLS: Úgy érzem, erről mindenképpen írnom kell, nem csak amerikaiként, hanem olyan emberként is, aki törődik Magyarország sorsával, és akit foglalkoztat a jogrend és a demokrácia állapota. Magyarország 1989 után sokáig a mintagyerek szerepét töltötte be: messze megelőzte szomszédjait, olyan alkotmányos rendszere volt, amit világszerte példaként tanítottak. Tehát ez egyáltalán nem kizárólagos magyar ügy vagy probléma. És amikor a kormány 2010-ben elkezdte a teljes struktúrát lebontani, az ügy rendkívül fontossá vált. Amikor pedig 2013 tavaszán a kormány lényegileg módosította az alkotmányát, akkor eltörölte az Alkotmánybíróság 1990 és 2012 között létező jogköreit. Ez az az alkotmányos jogrend, amely világszerte tanítanak, egy professzionális, csodálatra méltó, és korát megelőző alkotmányos szabályozás.

BN: Amikor 2013 tavaszán ez az alkotmánymódosítás megtörtént… egyáltalán, alkotmánymódosítás volt ez?

KLS: Igen, ez egy másik problematikus kérdés. Azt az alkotmányt, amit a Fidesz kormány bevezetett, 2011 áprilisában fogadták el, 2012 januárjában emelkedett jogerőre. Ezek után szinte azonnal elkezdték megváltoztatni. Nos, ez felettébb érdekes. Általában, amikor új alkotmányt vezetnek be, akkor eltart egy darabig, míg akármit is megváltoztatnak benne. De itt azonnal szinte teljesen átfogó módosításokat vezettek be, amelyeket az átmeneti rendelkezés kifejezéssel illettek. És ami a tartalmukat illeti…nos, én csak a rettenetes ötletek mérgező szeméttárolójának neveztem. Már abban az időintervallumban is, ami az alkotmány elfogadása és jogerőre emelkedése között eltelt, rengeteg hibát és hiányosságot fedeztek föl benne, mindezeket megkísérelték kijavítani az alkotmánnyal nagyjából egy időben. Ekkor az Alkotmánybíróság azt mondta, hogy mindezeket a módosításokat nekik is ellenőrizniük kell, és hogy nem lehetséges az alkotmánynak ezekkel az úgymond “átmeneti rendelkezésekkel” való teljes megváltoztatása, éppen azért, mert ezek a rendelkezések időlegesek. Tehát ezek után a kormány újból elfogadtatta az alkotmánymódosítást. Ezt további kisebb módosítások követték, és azután elérkezett 2013, és kicsit több, mint egy évvel azután, hogy az alkotmány jogerőre emelkedett, elfogadták a negyedik módosítást, tehát ez már a negyedik alkalom volt, és ez a módosítás majdnem fele olyan terjedelmes volt, mint az alkotmány maga. Ezenkívül rengeteg fontos strukturális sajátosságot megváltoztatott. Tehát formálisan ez egy módosítás volt, de időben olyan gyorsan követte magát az alkotmányt, hogy az ember elgondolkozik azon, miért nem maga az eredeti alkotmány tartalmazta ezeket az elemeket. Úgy gondolom, hogy az alkotmány eredeti szöveges tervezetének egyik célja épp az volt, hogy ablakot nyisson a világnak Magyarországra. És azt is gondolom, hogy a magyar kormány épp azokat a rémisztő dolgokat csempészte vissza a módosítások, különösen pedig a negyedik módosítás során az alkotmányba, amelyeket sikeresen elkerült az eredeti szövegezés során. Ez azért történhetett, mert ott mindenki azt gondolta, hogy az alkotmány elfogadása után a világ már nem fog arra odafigyelni, mi is történik vele. Szóval úgy gondolták, kiveszik belőle a rossz dolgokat, és elteszik későbbre. Különösen két módosítás volt rendkívül terhelt éppen azokkal az elemekkel, amelyeket a Velencei Bizottság, az Európai Parlament és hozzám hasonló kritikusok a leginkább kifogásoltak.

BN: Milyen veszélyeket rejt az ilyen törvényhozási összevisszaság, amely Magyarországon most történik?

KLS: Ami a Fidesz törvényhozási programjával kapcsolatban a leginkább figyelemre méltó az az, hogy nyilvánvalóan egységes egészként képzelték el. Hatalomra kerültek, majd számos alkalommal módosították a régi alkotmányt, hogy ellehetetlenítsék az összes intézményt, amely ellenőrizhetné majd, mit is csinálnak legközelebb. Összesen nyolcszáz törvényt módosítottak az első négyéves ciklus során. Eléggé következetlen, összefüggéstelen volt, ahogyan mindezeket az elemeket módosították. De ami valóban drámai és kivételes volt, és ami végképp jelezte, hogy mindez egy előre eltervezett, összerakott terv részét képezte az az, hogy mindezek az apró elemek, amikor a helyükre kerültek, teljesen pontosan illeszkedtek egymáshoz. Tehát önmagában nézve a rendszer nem összefüggéstelen. Nem áll viszont kapcsolatban azzal a gyakorlattal, amely mellett 1989 óta minden magyar kormány hitet tett, ebbe beleértve az első Orbán-kormányt (1998-2002) is, és a konzervatív kormányt is, amely 1990-ben került hatalomra. Tehát ez egy nagyon radikális elmozdulás a posztkommunista koncepciótól, ugyanakkor önmagában koherens intézkedéscsomag.

BN: Tehát egyáltalán nem veszi figyelembe az azelőtt felállított precedenseket?

KLS: Az új alkotmány elfogadásának elsődleges célja az volt, hogy élesen szakítsanak az azt megelőző alkotmányos rendszerrel. A Fidesz-kormány gyakran hangoztatja, hogy csupán kisebb változtatásokat végez, és hogy ez egy antikommunista alkotmány, miközben valójában jobban hasonlít az 1949-es alkotmányra, mint az 1989-es, módosított változatra. Az alkotmány számos passzusa az 1989-eshez képest változatlan maradt. Ha a jogok felsorolását nézzük a 2011-es alaptörvényben, az szinte majdnem teljesen egyezik az 1989-es változattal. De amint az Alkotmánybíróság hatásköreit eltüntették, amely eszköz jelentést adott ezeknek a jogoknak, hirtelen senki sem tudja már, mit is jelentenek ezek pontosan. Ez egy dokumentum, amelyet a kommunista múlt lezárásaként terveztek meg. Azért tervezték, hogy Európából úgy tűnjön, az új rendszer is biztosítja majd az alapvető jogokat, és mégis, mindent a feje tetejére állítottak. A felszín változatlan, de a mélyben azonban minden megváltozott.

BN: Melyek a veszélyek, amelyekkel egy országnak szembe kell néznie, ha ilyen változások történnek. Elég drasztikusan hangzanak.

KLS: És igen drasztikusak is. A legfőbb következmény, hogy a hatalom ellenőrzése nélkül sem demokrácia, sem pedig alkotmányosan működő kormány nem létezhet. És kétféle féknek kell léteznie. Az egyik, hogy egy megválasztott kormány, és teljesen mindegy, hogy többséggel vagy kisebbséggel választották-e meg, nem tehet meg bármit, amit akar. Mindig figyelembe kell vennie az ellenzék véleményét. Figyelembe kell vennie a kisebbség érdekeit is, ugyanúgy, ahogyan az állampolgárok jogait. Ezek a fékek tehát egy nagy többséggel megválasztott kormány esetében is érvényben kell, hogy maradjanak.

A második fajta fék a hatalommal szemben az, hogy az emberek egy demokráciában képesek kell, hogy legyenek arra, hogy eltávolítsanak egy kormányt, amely többé már nem népszerű. Nagyon sok alkotmánymódosítási elem éppen azt célozza, hogy majdnem lehetetlenné tegye a magyar választók többségének, hogy eltávolítsák a kormányt, ami éppen hatalmon van.

BN: Milyen mértékben történt társadalmi egyeztetés a 2011-es alkotmány tervezése során? Milyen mértékben vonták be az ellenzéket a folyamatba?

KLS: Általában, amikor egy alkotmányt terveznek, az egy olyan folyamat kell, hogy legyen, amikor a politikát félreteszik, és az egész társadalom érdekeiben gondolkodnak. Ez itt nem történt meg. Először is, a Fidesz a 2010-es választási kampány során semmit sem említett arról, hogy új alkotmányt akar bevezetni. Tehát amikor az emberek a Fideszre szavaztak, fogalmuk sem volt arról, hogy kapnak majd egyet. Valójában nem övezte kiemelten nagy elégedetlenség a régi alkotmányt, és valódi ellenjavaslatokat sem fogalmaztak meg azzal szemben. Egyáltalán nem volt átfogó társadalmi párbeszéd arról, pontosan mi is olyan rossz a régi alkotmányban. Tehát amikor a Fidesz bejelentette, hogy újat írnak, ennek valójában nem volt igazi választói támogatottsága. Ez a fajta társadalmi konzultáció tehát szóba sem került.

A másik dolog pedig, hogy amikor az új alkotmány tervezésének rendszerét meghatározták, akkor felállítottak egy parlamenti bizottságot, amely egyaránt állt ellenzéki és kormánypárti képviselőkből. Ez a bizottság meghatározott egy sor alapelvet, amelynek az új alkotmány majd meg kell, hogy feleljen. Az ellenzék azért vonult ki ebből a bizottságból, mert egyetlen egy javaslatukat sem fogadták el. Mégis, ez legalább egy olyan kísérlet volt, amely során megpróbálták a Fidesz és az ellenzék képviselőit egy asztalhoz leültetni.

Ugyanazon a napon azonban, amikor az alapelveket meghatározták, az országgyűlés egy olyan javaslatot is elfogadott, amelynek értelmében bármely parlamenti frakció egy héttel ez után benyújthat bármilyen javaslatot az alkotmányhoz, anélkül, hogy azok megfelelnének a bizottság által felállított elveknek. Tehát a folyamat publikus, és pártok fölöttinek tűnő része nem volt más, mint a bolt kirakata, mivel amint az új javaslatok megérkeztek, a parlamenti Fidesz többség kijelentette, hogy azokat akkor is elfogadják, ha a bizottság véleményével ellentétesek. Ez volt az utolsó alkalom, hogy egyáltalán szóba kerültek ezek az alapelvek.

Egy héttel később, az új alkotmány végleges változatát magánindítványként tárgyalták, tehát nem mint frakciójavaslatot, hanem úgy, mint egy olyan képviselő javaslatát, aki soha sem állította, hogy részt vett a szövegezésben. Hirtelen az ő neve alatt, konzultáció nélkül terjesztik be a javaslatot. Az ellenzék csak akkor ismerhette ezt a szöveget meg, amikor mindenki más is: a parlamenti beterjesztéskor.

Ezek után következett elvileg a plenáris vita. Módosító javaslatok megtételére és a vitára meghatározott számú parlamenti munkanap volt elkülönítve. Még az is ritka volt, hogy ennek során egy ellenzéki javaslatot esetleg vitára bocsájtották volna, vagy esetleg szavaztak róla. És semmiféle lényegi módosítást nem fogadtak el a tervezettel kapcsolatban. Szóval a teljes folyamat az elejétől a végéig többé-kevésbé arról szólt, hogy “Fidesz, Fidesz, Fidesz.”

Ezután pedig a kormány elhatározta, hogy “társadalmi” vagy “nemzeti konzultációt” kezdeményez, hogy megtudja a magyar közvélemény álláspontját az alkotmányról. Kérdőíveket küldtek szét minden magyar választópolgárnak. De ezeket a leveleket csak közvetlenül a tervezet nyilvánossá tétele előtt küldték szét. Pedig éppen arról szólt volna, mi legyen ebben a tervezetben. Kimennek tehát a kérdőívek. Néhány héttel később pedig már nyilvánosságra is hozzák a tervezetet, akkor, amikor a kérdőívek még vissza sem érkeztek. Következésképpen az ott megfogalmazott válaszokat nem is tudták felhasználni a szövegezés során. És mivel maga a tervezet a parlamenti vita során egyáltalán nem változott, a konzultációs kérdőíveket az alkotmányozás során sohasem használták föl.

A kormány sohasem tette közzé ennek a konzultációnak az eredményeit. Azt mondták, hogy körülbelül nyolcszázezer magyar küldte vissza az íveket. De arról, mit is írtak ezekre, fogalmunk sincsen.

Súlyosbította a helyzetet két további probléma is. Az egyik az volt, hogy a nemzeti konzultáció során nem kérdeztek rá semmilyen lényeges elemére az alkotmányozás folyamatának. Olyan kérdéseket tettek fel, mint “Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlési képviselőket meg lehessen azért büntetni, ha nem jelennek meg a munkahelyükön?”. Ez érdekes felvetés egyébként, amikor valóban nagymértékű a hiányzás a parlamentben, de semmiképpen sem alkotmányos szintű probléma.

BN: Akkor mi az, ami alkotmányos szintű probléma?

KLS: “Egyetért-e azzal, hogy megváltoztassuk a parlamenti törvénykezés bírósági ellenőrzésének rendszerét?”, ezt is megkérdezték. Régebben úgy volt, hogy akárki elmehetett az Alkotmánybírósághoz, és kijelenthette egy törvényről vagy rendelkezésről, hogy az alkotmányellenes. A törvények megkérdőjelezésének jogát viszont elvették a magyar állampolgároktól. Ez hatalmas változás. Ez volt az egyik alapvető fék a hatalommal szemben a régi rendszerben. Erről viszont senkit sem kérdeztek meg.

Mint ahogy arról sem, hogy vajon helyes-e, ha egy kétharmados többség az alkotmányt is beleértve, bármit megváltoztathat. Ezt a kérdést pedig fel kellett volna tenniük.

Az a kétharmados törvény egyébként, amelyet a Fidesz hatalma bebetonozásához használt föl, éppen az 1949-es alkotmánnyal jelent meg. Ez egy kommunista intézkedés, és az egyik olyan, amit 1989-ben sem változtattak meg. Ez egyike annak a kevés dolognak, ami átkerült. És éppen erre gondolok akkor, amikor azt mondom, hogy az új alkotmány magán viseli az 1949-es alkotmány számos sajátos jegyét és bélyegét. A kétharmad tehát egy kommunista találmány.

BN: Mit jelent az Magyarország számára hosszútávon, hogy ilyen jogi környezetben kell mindennek működnie?

KLS: Magyarországon még fennáll az alkotmányosság látszata. A demokrácia látszata is. A jogállam látszata is. De mindezek csupán a felszínen vannak így. A demokrácia rendetlen, egyik alkotmány sem tökéletes, a törvényes rend is mindenhol jobban vagy rosszabbul működik. És azt sem lehet kijelenteni, hogy a helyzet Magyarországon 2010 előtt ideális lett volna. Az országnak számos problémája volt, és a Fidesz épp ezek kijavítását ígérte. Éppen ezért választották meg őket. És valóban, számos hibát igyekeztek is orvosolni. De ami most van, az egy olyan rendszer, amelyben Magyarországon a demokrácia, a törvényes rend és alkotmányosság látszata fennáll, de az alkotmányosság, demokrácia és törvényes rend valósága nem. Ez egy olyan alkotmány, amit a kétharmados parlamenti többség bármikor megváltoztathat. Egy olyan kétharmados többség, amelynek a legitimitását képező választást az EBESZ “nem fair”-ként kategorizálta. De mindenesetre jogilag megvan a kétharmaduk.

Demokráciának nevezhető-e ez? Igaz az, hogy a demokratikus ellenzék elég sokat tett azért, hogy esélye se legyen a választásokon. Másfelől azonban a magyar választók csupán egyharmada szavazott a Fideszre, és az ellenzéki szavazatok a bal és jobboldal között is megoszlottak, ugyanakkor a választók jelentős része nem is ment el szavazni. Ennek a kormánynak tehát nincs többségi támogatottsága. Őszintén szólva, ha megnézzük, hogyan alakították át a választási törvényt, rajzoltak át választókerületeket, korlátozták a kivándorlók választójogát, és eközben hogyan könnyítették meg a kettős állampolgárok számára ugyanezt, akkor egy olyan választást látunk, amelyet pontosan úgy terveztek meg, hogy ezt az eredményt hozza. Nem jelképezi tehát a magyarok többségének akaratát.

Ami a törvény uralmát illeti, amit a legutóbbi időkben tapasztaltunk az az, hogy a kormány bármilyen olyan törvényt hirtelen megváltoztathat, ami kényelmetlenné vált a számára. A törvényeknek viszont éppen az lenne a lényegük, hogy stabilizálják és kiszámíthatóvá tegyék a kormányzást. Ha a kormány csak úgy bármit megváltoztathat, ami kényelmetlen a számára egyszerűen a parlamenti többségét használva, parlamenti vita nélkül, akkor ez többé már nem a törvény uralma.

BN: A törvénymódosítás önmagában nem feltétlenül rossz. Alapesetben csak a társadalmi normák változását jelzi.

KLS: A normális törvények változnak. A normális országokban ugyanakkor négy év alatt nem módosítanak nyolcszáz törvényt. Magyarországon ma olyan rendszer van, ahol a bíróknak fogalmuk sincsen arról, éppen mi a hatályos jogszabályi környezet. Senki sem képezte ki erre a bírókat. Vannak olyan barátaim, akik alkotmányjogot tanítanak számos különböző magyar egyetemen, akik azt mondják “minden reggel, mielőtt bemegyek az óráimra, el kell olvasnom az újságot, hogy megtudjam éppen mi a hatályos alkotmány.”

A Fidesz egyfajta permanens forradalomban létezik, amelyben bármilyen jogi akadályt törvényesen és azonnal el tudnak hárítani. Ha valaki a kormánypártból benyújt egy törvényjavaslatot, azt azonnal el is fogadják. Hirtelen minden megoldódik. Ez pedig nem egy olyan rendszer, ahol bárki is bízhat a törvényekben.

BN: Milyen hatással lehet ez Magyarország szövetségi politikájára?

KLS: Magyarország számos olyan klub tagja, amelynek csak akkor lehetsz tagja, ha alkotmányos, demokratikus jogállam vagy. Szóval mindezek a klubok, amelyeknek Magyarország a tagja, éppen mostanában gondolkodnak el azon, hogy továbbra is tag maradhasson-e. A magyarországi ügyvivő nagykövet, Goodfriend úr véleménye, amelyet néhány nappal ezelőtt fejtett ki arról, hogy Magyarország tulajdonképpen már nem is az USA szövetségese, nagyon erős vélemény. Úgy gondolom, hogy ha megnézzük azoknak a reakcióknak az összességét, amit az USA Magyarország felé tett, akkor rájöhetünk, hogy az USA minden tőle telhetőt elkövet annak érdekében, hogy számonkérje Magyarországon ezeket a követelményeket, és hogy figyelmeztesse arra, nagyon közel került ahhoz, hogy kiessen az alkotmányos demokráciák klubjából.

Úgy tűnik, hogy az Európai Unió mintha még mindig szabadságon lenne a magyar választások óta. Az új bizottság még jóformán fel sem állt. Senki sem igazán van otthon még Brüsszelben egy idő óta. Nekem úgy tűnik, hogy amint az új bizottság végre működésbe lép, amint az Európai Parlamentben véglegesen felállnak majd az új összetételű bizottságok, akkor igen kemény akciókat várhatunk tőlük Magyarországgal szemben. A biztos-jelöltek némelyike máris jelezte a meghallgatások során, hogy az Európai Uniós szerződés 7-es cikkelye a legkeményebb szankciókat is lehetővé teszi tagállamok ellen, és ezen ebben az esetben éppen ideje elgondolkodni. Néhányan már azt is felvetik, hogy esetleg a 7-es cikkely már nem is az a “nukleáris fegyver” amelynek azelőtt tartották, ami csak megerősíti, hogy ki kellene próbálni. Az Európai Bizottság egy teljesen új programot léptetett érvénybe a törvényesség uralmával kapcsolatban, amely lehetőséget ad nekik a 7-es cikkely hatékonyabb alkalmazására. Tehát úgy gondolom, hogy most lépünk abba a fázisba, amikor az EU és az USA is sebességet vált. Valószínűleg kivárták a választások eredményeit, és azt remélték, hogy a magyarok képesek a saját kezükbe venni az ügyeket, és le tudják váltani a kormányt. De amint kiderült, hogy ez nem így van, és az EBESZ kimondta, hogy a választásokkal nem volt minden rendben, most úgy tűnik, hogy a nemzetközi közösség rájött arra, hogy olyan kormánnyal van dolguk, amely csak az alkotmányosság, demokrácia iránti elkötelezettség látszatát kelti. És hogy valójában most már ezek egyike sem igaz.